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在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，在“創(chuàng)新人口管理”部分提到了建立居住證制度。上海落戶留學(xué)生落戶中介留學(xué)生落戶上海根據(jù)該辦法，“公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。”同時(shí)，“符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。”從這些規(guī)定可以看到，決策者希望通過居住證制度來化解僵硬的戶籍制度所帶來的人口流動(dòng)與公共服務(wù)不匹配現(xiàn)象。那么，居住證制度真能發(fā)揮這種用處嗎？我們不妨以上海居住證制度為例，討論這個(gè)制度的利弊得失。自2002年起，上海開始實(shí)行人才居住證，之所以采用人才居住證，本質(zhì)上是想通過此種辦法在現(xiàn)有的戶籍制度下為上海引入更有競(jìng)爭(zhēng)力的人才，因此居住證最初只適用于引進(jìn)國(guó)內(nèi)外的人才方面，申請(qǐng)者需“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能”。不過隨著非戶籍人口越來越多，人才居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數(shù)非當(dāng)?shù)貞艏藛T的日常生活都會(huì)受到影響。因此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將其從“人才”變?yōu)橐话銊趧?dòng)者。2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當(dāng)年7月1日開始對(duì)非當(dāng)?shù)貞艏丝谌鎸?shí)施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》公布。與此前的居住證相比，現(xiàn)在的制度最大的優(yōu)點(diǎn)是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)持證人進(jìn)行“積分管理”。在這個(gè)管理辦法中，積分管理的基礎(chǔ)指標(biāo)“包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)、在本市工作及繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)年限等指標(biāo)”，同時(shí)輔以“緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)、繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、配偶為本市戶籍人員等指標(biāo)”等加分指標(biāo)。有意思的是，盡管新版居住證不再設(shè)立前置條件，但辦理居住證的人數(shù)卻非常少。本月初，上海市公安部門統(tǒng)計(jì)，上海全市現(xiàn)有非當(dāng)?shù)貞艏丝?100.09萬人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬人，未辦證者達(dá)到536.93萬人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實(shí)施以來第一次公布申領(lǐng)居住證的信息。按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)”就可以申領(lǐng)。為何到目前為止未辦證者達(dá)到536.93萬人，換句話說，為何有超過一半以上的人沒有申請(qǐng)臨時(shí)居住證，也沒有申領(lǐng)居住證？